《生态环境行政处罚办法》系列解读（六）
自2010年《环境行政处罚办法》颁布施行至今，已经过去了十余年的时间。在此期间，我国生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化。党的十八大以来，在坚持绿色发展的大背景下，生态环境保护法律体系趋于完善[1]；我国生态环境保护取得了多方面的成绩，步入创新发展的新时代。党的二十大报告将法治建设作为专章论述，再次强调生态文明建设的重要意义[2]。从环境执法改革角度来看：在宏观上，我国以深化“放管服”改革为重点，推进政府职能转变，政府治理能力现代化取得了很大进展，我国政府开始向服务型政府转变；在微观上，生态环境保护综合行政执法改革、生态环境系统监测监察执法垂直管理制度改革等工作取得显著进展，生态环境执法能力不断提高[3]。从生态环境保护立法角度来看，经过多年的立法实践，无论是《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等生态环境领域的基本法、单行法，还是《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等行政立法均得到了修订完善，原《环境行政处罚办法》已经不能适应我国新时代生态文明建设和环境法治发展的要求[4]。2023年5月，生态环境部印发的《生态环境行政处罚办法》（以下简称《办法》）是全面贯彻落实党的二十大精神，深入推进生态环境领域依法行政的重要体现。
《办法》在理念上与上位法保持一致，需要准确把握其基本精神和核心内容，包括处罚种类、时限、权限、程序、执法方式等。具体来看，《办法》对原有表述作出修正，将原来名称中的“环境”扩充为生态环境，强调生态环境的系统性、整体性与关联性，同生态文明建设要求相一致。另外，新列举《中华人民共和国行政强制法》《环境保护法》等相关法律作为立法依据。
2023年 13期
细化环境行政处罚的实质性内容
《办法》作为《行政处罚法》的下位法，充分吸收了我国近些年环境行政处罚的实践经验，在保证同相关立法一致的基础上，对生态环境行政处罚相关的实质性内容进行了细化，以保障生态环境行政处罚有法可依，取得较大进步。主要实质性内容包括以下五点。
完善生态环境行政处罚种类
《办法》在《行政处罚法》的基础上，在第八条行政处罚种类中新增了通报批评、降低资质等级、限制开展经营活动、一定时期内不得申请行政许可、责令限期拆除等处罚种类，这使得生态环境主管部门在作出行政处罚时有更加灵活的选择。《办法》作为部门规章，依据《行政处罚法》不能设定行政处罚种类，因此其新增的相关行政处罚内容并非凭空创设，而是对现有生态环境法律法规中相关行政处罚的总结提炼。
细化证据类别和认定
由于缺乏法律依据，在生态环境执法领域中，自动监测数据是否可以作为执法证据一直存在争议。自动监测数据在属性上属于电子数据。《办法》第二十六条依据《行政处罚法》第四十六条的相关规定，将电子数据新增为生态环境行政处罚证据。同时，《办法》还明确，证据须经查证属实，且通过合法手段取得，方可作为认定案件事实的根据。此外，为了规范证据的收集行为，确保提供的证据材料合法，《办法》第二十七条、第二十八条分别对生态环境案件中取得的证据效力和现场检查（勘察）笔录具体记载内容等作出进一步规定。
明确案件情节复杂或重大违法行为的标准
《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”。但对于情节复杂或重大违法行为的认定，《行政处罚法》并没有作出进一步规定，这给具体实践中何时执行集体讨论决定留下了疑问。此次修订的《办法》第五十二条第二款确定了“情节复杂或者重大违法行为”的五种情形，并将“拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额五十万元以上的”作为重大违法行为的标准。
完善违法所得的计算方式
《办法》第八十八条比照《行政处罚法》对违法所得的认定作出了重新规定，“违法所得是指实施违法行为所取得的款项”，计算违法所得无须再考虑行为人在实施违法行为时付出的合理成本等因素。这一改动充分考虑了执法人员在实际工作中对“用于经营活动的合理支出”的认定困难，方便了生态环境主管部门作出行政处罚，也减少了行政监管过程中对支出成本认定可能存在的争议。
将核与辐射领域加入适用范围
新修订的《办法》删除了原第八十一条关于核安全处罚适用例外的规定，在适用范围上新增了核与辐射领域。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》规定，生态环境保护综合执法队伍依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权，核安全处罚在执法程序上不再具有特殊性。
2023年 13期 明确生态环境行政处罚的程序性规定 《办法》作为《行政处罚法》的下位法，重点在于解决生态环境主管部门在实施生态环境行政处罚过程中遇到的具体问题。处罚的程序性安排是为了确保行政处罚过程符合公正、正义的要求。 细化案件回避的审批要求 《办法》在原有回避规定的基础上新增了回避的审批流程。根据《办法》第六条第三款规定，回避审批程序依据回避对象不同，区分了生态环境主管部门主要负责人、生态环境主管部门其他负责人和其他执法人员的回避。 延长生态环境执法的立案及办理期限 考虑到生态环境执法的现实需要，《办法》对立案和办案期限都进行了延长。从立案审查期限来看，原有违法行为在“初步审查后于7个工作日内决定是否立案”的规定缺乏弹性，未考虑到部分案件在审查上的复杂性，出现了部分案件因立案超期而“确认违法”的情况。《办法》第十八条在原有的基础上将立案时间调整为“十五日”，并且规定在特殊情况下，还可以进一步延长。《办法》施行后，各地生态环境部门可依据实际案情合理安排审查时间。从办理期限来看，办理案件在“九十日内”作出处理决定的规定不变，但《办法》第五十七条对“延长期限”的情形作出了规定，因客观情况导致无法按期办结的，可以延长两次，每次延长期限不超过“三十日”，这使得生态环境执法办案的期限可依据实际情况灵活调整。 新增请求其他行政机关协助调查的内容 在《行政处罚法》第二十六条的基础上，《办法》在第二十二条新增了“请求其他行政机关协助调查取证”的内容并进一步细化，明确了请求协助的形式，增强了可操作性，以解决生态环境部门的协同联动问题。为了避免“协助调查取证”相关权力的滥用，生态环境部门只有“办理行政处罚案件时”才可以提出类似“协助调查取证”的请求。生态环境部门在发送协助调查函时，须向有关行政机关提出申请，以保障协助调查配合实效。 新增中止调查、终止调查等相关规定 《办法》第三十五条、第三十六条分别就中止案件调查、终止案件调查作出详细规定，列明了案件中止、终止的具体情形，同时规定了中止办案的期限计算、审批权限、决定依据和恢复条件等内容。《办法》将“中止、听证、公告、监测、鉴定、送达等时间”排除在生态环境行政处罚案件的办案期限外，有利于保证行政处罚的及时性，充分考虑了涉及跨部门衔接的部分案件以及执法调查受到阻断的特殊情况。同时，《办法》第七十七条也将终止调查确定为结案的条件之一。 细化行政处罚决定书制作和送达要求 《办法》对于行政处罚决定书的制作情形和制作内容都进行了详细规定。其第五十五条第三款规定：“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，应当制作不予行政处罚决定书。”与此同时，《办法》第五十六条在原有规定基础上，要求应当载明“当事人陈述、申辩的采纳情况及理由；符合听证条件的，还应当载明听证的情况”“行政处罚裁量基准运用的理由和依据”。对于当事人陈述、申辩的相关理由是否采纳，对处罚金额的确定考虑了哪些相关因素，都要在法律文书中进行交代。该规定虽然对生态环境行政执法人员的执法素质提出了较高的要求，强调行政处罚决定书的说理性，但对保证生态环境行政处罚合法合规，减少后续复议、诉讼的发生具有重要意义。 另外，为了保障处罚文书的规范性，《办法》第八十五条建立了生态环境行政处罚文书的“补正（更正）制度”，对于“处罚决定有文字表述错误、笔误或者计算错误，以及行政处罚决定书部分内容缺失等情形，但未损害公民、法人或者其他组织的合法权益的”，应当进行补正或者更正。在处罚文书送达上，《办法》参照《行政处罚法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律规定，在第五十九条新增了电子送达方式，拓展了处罚文书的送达形式。同时，在第六十条规定，在使用电子送达方式时，应当取得当事人同意并签订确认书。 优化生态环境行政处罚的结案程序 《办法》在原有规定的基础上，进一步优化了行政处罚案件的结案程序要求。一是完善了结案审批制度。《办法》第七十七条规定，符合结案情形的，“经生态环境主管部门负责人批准后予以结案”。二是优化了结案要求。《办法》将原结案要求中“行政处罚决定依法强制执行完毕的”调整为“生态环境主管部门依法申请人民法院强制执行行政处罚决定，人民法院依法受理的”，理顺行政处罚与司法机关的程序协同关系。除此之外，《办法》充分考虑到现实中结案难的问题，还新增了“案件终止调查”“案件移送，且依法无须由生态环境部门再作出行政处罚决定”等两类可以结案的情形。 2023年 13期 注重保障相对人的合法权益 新修订的《办法》十分注重对行政相对人合法权益的保障，充分保障相对人的知情权、陈述申辩权；从生态环境部门内部出发对重大复杂生态环境行政处罚案件进行法制审核，体现行政处罚的审慎性；从公众监督的角度出发，建立有效的信息公开制度，接受社会公众监督。 强调保护商业秘密与个人隐私 《办法》第四条规定：“实施生态环境行政处罚，应当依法维护公民、法人及其他组织的合法权益。对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。”这是关于维护相对人合法权益的原则性规定，并特别强调了保密的要求。《办法》新增了关于国家秘密、个人隐私的保密要求。生态环境部门在执法过程中，除保护当事人的商业秘密外，对于在执法过程中知悉的国家秘密，以及相对人、证人、举报人等相关人员的个人隐私等也应当予以保密。执法机关的保密义务，在《办法》第六十四条行政处罚结果公开中也有所体现。 新增监测（检测）报告的告知义务 监测（检测）报告作为生态环境执法重要的证据形式，在环境违法后果评估中发挥着难以替代的作用。针对部分生态环境主管部门为减少争议、减轻执法负担而疏于履行告知义务的问题，《办法》第二十九条第三款明确规定：“生态环境主管部门取得监测（检测）报告或者鉴定意见后，应当将监测（检测）、鉴定结果告知当事人”。《办法》明确了监测（检测）报告应当告知当事人，并对告知时间作出了明确规定，以充分保障相对人的知情权。 明确并统一陈述、申辩以及听证的期限 陈述权、申辩权以及听证权是行政相对人的重要权利。之前由于规定来源不同，环境行政处罚实务中当事人陈述和申辩的时限与听证时间不统一，极易造成混淆，增加执法负担。《办法》结合《行政处罚法》等相关规定，在第四十四条、第四十七条分别明确了陈述、申辩以及听证的申请时间，均明确为“收到告知书后五日内”，实现了两个时间的统一。 新增法制审核的相关要求 结合《行政处罚法》相关规定，《办法》以专门章节的形式新增了法制审核制度，就法制审核范围、审核内容、审核形式以及审核意见作出了明确而详细的规定。从审核范围上看，《办法》列举了“涉及重大公共利益的”“直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的”“案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”和“法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”四种情况，基本与《行政处罚法》确定的法制审核范围保持一致。从审核形式上看，《办法》明确法制审核以“书面审核”为主，这也是基层生态环境部门通常采用的审核方式。对部分案情复杂、法律争议较大的案件，可以采用召开座谈会、专家论证会等法制审核形式。从审核结果上看，《办法》第五十一条第三款明确了法制审核意见分别为同意、提出改进意见和不同意三类。法制审核制度从生态环境部门内部出发，对生态环境行政处罚进行合法性审查，能够规范行政处罚权的行使，体现《办法》对保障相对人合法权益的重视。 建立有效的信息公开制度 《办法》以专门章节的形式，从第六十一条至第六十六条，对信息公开作出了专门规定，明确了信息公开的内容、不予公开的情形、公开时间、个人隐私保护以及信息公开的撤回等。在以往的执法实务中，关于处罚文书如何公开，即公开的具体呈现形式存在一定争议[5]。依据《办法》第六十二条的规定，处罚文书公开可以选择条目式公开；如果选择全文公开，需要对照第六十四条的规定，隐去居民身份证号码、银行账号等信息。而在处罚文书变更、撤销等情形下，《办法》第六十六条明确了“三日内撤回并说明理由”的规定，尽可能减少原有生态环境行政处罚对当事人的影响。明确的信息公开制度使得公众监督生态环境行政执法更加便利，为规范行政权力行使、保障相对人合法权益提供了渠道。
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